Nach fünf Jahren für immer in der Schweiz

Brüssel fordert ein automatisches Recht zum Daueraufenthalt für EU-Bürger. In Bern spricht man lieber nicht darüber.

«Zwei, drei Punkte, die offen sind»: Bundesrat Ignazio Cassis (Mitte) informiert mit Chefunterhändler Roberto Balzaretti über das Europadossier.

«Zwei, drei Punkte, die offen sind»: Bundesrat Ignazio Cassis (Mitte) informiert mit Chefunterhändler Roberto Balzaretti über das Europadossier. Bild: Peter Schneider/Keystone

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Aus dem letzten Jahrhundert sei das Abkommen zur Personenfreizügigkeit mit der Schweiz, heisst es aus Verhandlungskreisen in Brüssel. Die Schweiz habe nur die Basisversion umgesetzt. Ein Update ohne Ausnahmen sei unumgänglich. Für die EU ist deshalb klar, dass die sogenannte Unionsbürgerrichtlinie Teil eines Rahmenabkommens mit der Schweiz sein muss. Dass die Schweiz also genauso wie die Nicht-EU-Staaten Norwegen, Island und Liechtenstein jenes ­Dokument anerkennen muss, das heute innerhalb der EU die Details der Personenfreizügigkeit regelt. Nicht übernehmen muss die Schweiz dagegen aus Brüsseler Sicht das eigentliche Unionsbürgerrecht und alles, was sich daraus ableitet, wie das kommunale Wahlrecht oder das Recht, konsularische Dienste anderer EU-Staaten zu nutzen.

In Bern wird die Unionsbür­gerrichtlinie möglichst nicht thematisiert. Sie ist der Elefant im Raum, wenn es um die innenpolitische Debatte um das Rahmenabkommen geht. Erwähnung findet sie primär als eine der roten Linien. So auch vor einer Woche, als Bundesrat Ignazio Cassis und Chefunterhändler Roberto Balzaretti über das weitere Vorgehen informierten. «Es gibt in den Verhandlungen mit der EU noch zwei, drei Punkte, die offen sind», sagte Bal­zaretti. «Punkt eins ist alles, was mit der Personenfreizügigkeit zu tun hat.» Die flankierenden Massnahmen, aber auch die Unionsbürgerrichtlinie, «die wir nicht übernehmen möchten». Die Kunst werde sein, die EU zu überzeugen, dass die Schweiz die Richtlinie schon umsetze. Ausser «gewisse Besonderheiten». Welche, sagte Balzaretti nicht.


Video: Fortschritte in den Verhandlungen

«Lohnschutz garantiert»: Ignazio Cassis legt den Stand der Verhandlungen mit der EU dar. (Video: Tamedia)


Diese «Besonderheiten» haben es in sich. EU-Bürger erhielten nach der Übernahme der Richtlinie in der Schweiz zusätzliche Rechte. Das zeigt ein Vergleich des Freizügigkeitsabkommens Schweiz - EU, das auf dem Stand von 1999 ist, und der Richtlinie, welche seit 2004 innerhalb der EU gilt. Gemäss den beiden Europarechtlerinnen Christa Tobler von der Universität Basel und Astrid Epiney von der Universität Freiburg sind vier Bereiche betroffen: Familiennachzug und Aufenthaltsstatus sowie als Folge davon Ausschaffungen und Sozialhilfe.

Anrecht auf Daueraufenthalt

Innerhalb der EU gilt ein abgestuftes Aufenthaltsrecht. Für die ersten drei Monate ist der Aufenthalt in einem anderen Mitgliedsstaat nicht an Bedingungen geknüpft. Danach und bis zum Ende des fünften Aufenthaltsjahrs wird von einem Uni­ons­bürger verlangt, dass er entweder im Gastland arbeitet oder für sich selber aufkommen kann, weil er ohnehin über genügend Mittel verfügt. Nach fünf Jahren entfallen diese Bedingungen: Der EU-Bürger erhält im Gastland automatisch das Daueraufenthaltsrecht.

Was Einwanderung und Aufenthalt bis fünf Jahre betrifft, hat die Schweiz tatsächlich die meisten Vorgaben der Unionsbürgerrichtlinie umgesetzt. Nachbessern müsste sie beim Familiennachzug. Er würde zum Beispiel ausgedehnt auf eingetragene Lebenspartner.

Die zentrale Änderung für die Schweiz wäre laut Europarechtlerin Epiney der automatische Daueraufenthaltsstatus nach fünf Jahren – für EU-Bürger und deren Angehörige, auch wenn diese aus einem Drittstaat stammen. «Es handelt sich dabei um ein individuelles Recht jedes Unionsbürgers und liegt nicht im Ermessen des Gastlandes», sagt Epiney. Der Daueraufenthaltsstatus ist laut dem Staatssekretariat für Migration vergleichbar mit einer Niederlassungsbewilligung.

Die Kunst werde sein, die EU zu überzeugen, dass die Schweiz die Richtlinie umsetze.

Heute entscheiden aber die Schweizer Behörden, ob die Bewilligung erteilt wird. Ein Anspruch darauf besteht nicht. Ein Ausländer muss sich insgesamt mindestens zehn Jahre in der Schweiz aufgehalten haben. Nur mit den alten EU-Staaten bestehen Vereinbarungen, wonach ein ununterbrochener Aufenthalt von fünf Jahren reicht.

Das Ja zur Ausschaffungsinitiative der SVP 2010 hat die Übernahme der Richtlinie durch die Schweiz aus Sicht von Brüssel noch dringlicher gemacht. Der Daueraufenthaltsstatus würde Ausweisungen von EU-Bürgern aus der Schweiz erschweren. Sie müssten zwingend die öffentliche Ordnung oder Sicherheit gefährden. Unklar ist aber laut Europarechtlerin Christa Tobler, wie stark sich das von den Vorgaben unterscheidet, die das Freizügigkeitsabkommen schon heute macht. Das Bundesgericht hat zwar in ersten Entscheiden unter dem verschärften Ausschaffungsrecht gezeigt, dass schon eine Verurteilung zu einer Freiheitsstrafe von fünf Monaten oder eine bedingte Geldstrafe für eine Ausschaffung reichen. Allerdings fehlt ein Urteil der höchsten Instanz dazu, ob dies auch für EU-Bürger gilt. Das Obergericht des Kantons Zürich verzichtete im letzten Herbst darauf, bei einem Deutschen, der zu einer bedingten Freiheitsstrafe von acht Monaten verurteilt worden war, einen Landesverweis auszusprechen. Der Fall ist beim Bundesgericht hängig.

Fünf statt fünfzehn Jahre

Der Hauptgrund, weshalb sich Norwegen, Island und Liechtenstein lange gegen die Übernahme der Unionsbürgerrichtlinie gewehrt haben, war die Angst vor Einwanderung in die Sozialhilfe. Gemäss Christa Tobler hat der Europäische Gerichtshof inzwischen mit einer Reihe von Urteilen klargemacht, dass diese Angst unbegründet war. Ein ­Bürger, der allein deshalb in ein anderes Land reist, um dort Sozialhilfe zu bekommen, hat kein Aufenthaltsrecht.

Anders als in der Schweiz gilt in der EU aber eine begrenzte Solidarität. Der Bezug von Sozialhilfe darf nicht automatisch zum Verlust des Aufenthaltsstatus führen. Und nach fünf Jahren, sobald ein Unionsbürger Daueraufenthalter wird, ist er den Einheimischen ohnehin gleichgestellt. Der Status kann ihm wegen des Bezugs von Sozialhilfe nicht mehr entzogen werden. In der Schweiz gilt dies heute erst für Niedergelassene, die sich seit 15 Jahren hier aufhalten.

Bei Familiennachzug, Aufenthaltsstatus und Ausschaffungen sieht Europarechtlerin Tob­ler keinen Verhandlungsspielraum für die Schweiz. Anders bei der Sozialhilfe: Der Anspruch darauf gehöre nicht zum Kern der Personenfreizügigkeit. Daher könnte die EU zu Abstrichen bereit sein. Das Aussendepartement wollte sich gestern nicht zu den Verhandlungen äussern. (Redaktion Tamedia)

Erstellt: 05.10.2018, 08:58 Uhr

Das sind die weiteren umstrittenen Punkte des Rahmenabkommens

Streitschlichtung

Das Thema Streitschlichtung haben die Schweiz und die Europäische Union bei den Verhandlungen über das Rahmenabkommen zuerst abgehakt. Eigentlich erstaunlich, schienen doch lange die Differenzen bei den sogenannten fremden Richtern unüberwindbar. Bewegung gab es, als Kommissionspräsident Jean-Claude Juncker bei seinem Besuch in Bern vor knapp einem Jahr die Idee eines Schiedsgerichts ins Spiel brachte, das sich zwar an der Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs orientieren, in vielen Fällen aber abschliessend entscheiden soll. Die Schweiz sowie die EU sollen je einen Richter für das Schiedsgericht bestimmen und einen dritten gemeinsam auswählen. Die EU präsentiert das als grosse Konzession gegenüber der Schweiz und erwartet deshalb im Gegenzug Bewegung bei den flankierenden Massnahmen.

Flankierende Massnahmen

Das Rahmenabkommen droht wegen der Uneinigkeit beim Lohnschutz zu scheitern. Aus Sicht der EU verstösst die Schweiz mit ihren flankierenden Massnahmen gegen das Freizügigkeitsabkommen. Die Nachbarstaaten sehen darin eine protektionistische Schikane. Für die Schweiz sind die flankierenden Massnahmen unverhandelbar, für die EU jedoch der Grund, weshalb man auf ein Rahmenabkommen pocht. Heute enden Streitfälle im Gemischten Ausschuss, in dem nur im Konsens entschieden wird. Brüssel drängt deshalb darauf, dass die Schweiz den Lohnschutz der EU übernimmt. Vor allem aber soll künftig der Europäischen Gerichtshof schlichten, wenn es Differenzen bei der Interpretation der Regeln gibt. Es geht also um weit mehr als um die achttägige Voranmeldefrist für Handwerker, die in der Schweiz ihre Dienstleistungen erbringen wollen.

Staatshilfe

Die EU will mit dem Rahmenabkommen durchsetzen, dass die Schweiz ihre Regeln für Subventionen übernimmt. Zumindest dort, wo sie Zugang zum Binnenmarkt hat. Experten warnen vor einem Kulturschock, weil nämlich anders als in der Schweiz in der EU Staatsbeihilfen wegen ihrer verzerrenden Wirkung grundsätzlich verboten sind, sofern sie von den Brüsseler Wettbewerbsbehörden nicht explizit genehmigt werden. Vor allem die Kantone, beteiligt an Banken und Elektrizitätswerken, sind alarmiert. Zwischen Brüssel und Bern hat man sich soweit angenähert, dass im Rahmenabkommen nur allgemeine Grundsätze festgeschrieben werden sollen. Für die Schweiz wäre wichtig, dass diese vor dem Europäischen Gerichtshof nicht einklagbar sind. Ernst soll es erst werden, wenn die Schweiz neue Abkommen mit Marktzugang wie etwa beim Strom abschliesst.

Soziale Koordination

Es ist ein Stolperstein, auf den man auf Schweizer Seite bei den Verhandlungen mit der EU über das Rahmenabkommen gerne verzichtet hätte: Die Schweiz macht bei der sogenannten Sozialen Koordination zwar heute schon mit. Ausgerechnet jetzt will die EU aber die Frage neu regeln, welches Land bei Sozialleistungen für mobile Arbeitskräfte zuständig ist. Zum Beispiel wenn ein Grenzgänger seine Stelle verliert. Dann soll künftig das Arbeitslosengeld nicht mehr das Wohnland bezahlen, sondern das Land, in dem der Grenzgänger beschäftigt war. Für die Schweiz könnte das Mehrkosten in der Höhe von mehreren hundert Millionen Franken bedeuten. Bisher hat die Schweiz Änderungen der Regeln bei der Sozialen Koordination mehr oder weniger freiwillig übernommen. Mit dem Rahmenabkommen könnte das zwingend werden. (sti)

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